Prezydent RP Nawrocki podpisał „budżet chaosu” ale też chce go skierować do Trybunału Konstytucyjnego – co to oznacza?

Prezydent Karol Nawrocki nie pozostawił suchej nitki na tegorocznej ustawie budżetowej. W swoim wystąpieniu stwierdził, że to „budżet chaosu”, „zawiedzionych oczekiwań Polaków” i „gigantycznego zadłużenia”.

Mimo wszystko ustawę podpisał – nasuwa się pytanie – dlaczego?

Sam Karol Nawrocki uzasadniał to troską o stabilność państwa. Jak stwierdził, „większość obywateli słusznie uważa, jest budżet – są wypłaty, emerytury, leczenie; nie ma budżetu pojawia się niepewność”.

Nie do końca wiadomo, co Prezydent miał na myśli poprzez brak budżetu. Państwo funkcjonowało bez podpisanej ustawy budżetowej przez pierwsze 19 dni roku. To nic nadzwyczajnego – niemal każdego roku Prezydent podpisuje ustawę po rozpoczęciu roku. To wynika z harmonogramu procedury budżetowej. Czy kiedykolwiek nie było budżetu, wypłat i emerytur? Były, bo z godnie z Konstytucją, w takiej sytuacji rząd działa na podstawie projektu ustawy budżetowej. I działałby dalej, w razie skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego przed jej podpisaniem.

Działanie na podstawie projektu jest oczywiście pewnego rodzaju protezą. Wówczas wielu dysponentów budżetowych ma ograniczone możliwości zaciągania zobowiązań. Brak podpisanej ustawy budżetowej oznaczałby również opóźnienie podwyżek dla pracowników państwowej sfery budżetowej. Być może tego właśnie Prezydent chciał uniknąć.

Podsumowując, działanie na projekcie w dłuższej perspektywie mogłoby być problematyczne, ale na pewno nie paraliżowałoby państwa. Nie byłoby shutdownu na miarę Stanów Zjednoczonych.

Równolegle Prezydent RP zapowiedział skierowanie podpisanej ustawy budżetowej do Trybunału Konstytucyjnego w ramach kontroli następczej. Słowo klucz: zapowiedział, jeszcze nie skierował. Nie wiadomo, kiedy tego dokona, bo Konstytucja nie przewiduje żadnych terminów w tym zakresie. W praktyce Prezydent może to zrobić w każdym momencie roku budżetowego.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że wniosek do TK służby zbadaniu zgodności ustawy z hierarchicznie nadrzędnymi normami konstytucyjnymi. Prezydent nie może zaskarżyć ustawy budżetowej, dlatego, że ogólnie nie popiera polityki zdrowotnej, czy obronnościowej rządu. Musi konkretnie wskazać, jakie, w jego przekonaniu, artykuły Konstytucji narusza ustawa budżetowa.

Przykładowo, być może uzna, że rosnący deficyt NFZu i utrudnienia w realizacji świadczeń naruszają art. 68 Konstytucji formułujący prawo do ochrony zdrowia?

W swoim wystąpieniu Prezydent wiele uwagi poświęcił rekordowemu zadłużeniu. Być może również ten wątek znajdzie się we wniosku do TK? Jednakże ten argument nie jest wystarczający do uznania ustawy za niekonstytucyjną. Konstytucja w żaden sposób nie limituje deficytu. Art. 216 ust. 5, na który powołał się Prezydent, limituje jedynie zadłużenie – nie może ono przekroczyć 60% PKB.

Dług publiczny w istocie, w przyszłym roku osiągnie tę wartość, ale jak sam Karol Nawrocki przyznał, 60% PKB przekroczy poziom zadłużenia „obliczanego według przyjętych międzynarodowych standardów obejmujących wszystkie kategorie długu”, a nie państwowy dług publiczny, limitowany przez Konstytucję. Ten ostatni, na koniec 2026 r. wyniesie „ledwie” ok. 53,8% PKB, głównie dzięki praktykowanej przez kolejne rządy „kreatywnej księgowości” polegającej na wypychaniu zobowiązań państwa do PFR i funduszy BGK znajdujących się poza sektorem finansów publicznych.

Prędzej czy później, poziom długu limitowanego przez Konstytucje przekroczy 60%, o czym pisałem już tu: Już w 2026 r. tykająca "bomba" w budżecie państwa wstrzyma wypłaty 800 plus, 13 i 14 emerytury? Ekspert: prędzej czy później wybuchnie - więc trzeba coś zrobić z konstytucyjnym limitem zadłużenia - Infor.pl, ale jest to zupełnie inny temat.
Art. 216 ust. 5 Konstytucji brzmi jasno i nie pozostawia wątpliwości. Obecny deficyt i dług, chociaż słusznie mogą budzić obawy Prezydenta, na ten moment nie stanowią podstawy do uznania ustawy budżetowej za niekonstytucyjną.

Analizując komunikat Prezydenta nie jest jasne, czy będzie chciał on zaskarżyć całą ustawę, czy tylko jej fragmenty. Na ten drugi wariant zdecydował się rok temu Andrzej Duda. Podobnie jak Karol Nawrocki podpisał ustawę budżetową. Miesiąc później zaskarżył do Trybunału przepisy regulujące budżety Trybunału Konstytucyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa. Wydatki tych organów zostały istotnie obcięte. „Wyzerowano” budżet na wynagrodzenia sędziów TK i członków KRS.

Co ciekawe – analogiczne cięcia Sejm uchwalił w tym roku. Budżet TK zredukowano o ok. 9 a KRS – 7,6 milionów zł.

Po wniosku Andrzeja Dudy, Trybunał w maju 2025 r. orzekł, że cięcia te były niekonstytucyjne. Mimo tego, rząd nie wykonał wyroku i nie przywrócił należnych środków tym instytucjom. Dlaczego? Koalicja, po uchwale Sejmu z marca 2024 r. przestała publikować wyroki TK w Dzienniku Ustaw. Jeśli w obecnej ustawie budżetowej są niemalże identyczne cięcia, to prawdopodobne, że Trybunał, zachowując własną linię orzeczniczą, również uzna je za niekonstytucyjne.

Jak pokazuje praktyka, obecny rząd respektuje brak podpisu Prezydenta, jeśli następuje on po wyroku TK uznającym ustawę za niekonstytucyjną – tak było np. w przypadku ustawy penalizującej mowę nienawiści. Natomiast wyroki wydane w odniesieniu do ustaw już podpisanych, nie wywołują obecnie skutków prawnych.

Dlatego też należy zgodzić się z Andrzejem Domańskim, że skierowanie budżetu do TK nie wywoła w praktyce żadnych skutków. Nie powinien to być jednak powód do radości, a raczej do smutku i refleksji nad skutkami kryzysu konstytucyjnego, który od ponad dziesięciu lat niszczy instytucje publiczne. W normalnym kraju, Minister Finansów nie powinien lekceważyć skierowania ustawy budżetowej do Trybunału Konstytucyjnego, który wciąż formalnie może wyeliminować ją z obrotu prawnego.

Jedyny scenariusz, w którym rząd mógłby uznać wyrok w sprawie ustawy budżetowej na 2026 r., to wybór nowych sędziów do Trybunału. Jednak wtedy orzeczenie w tym zakresie byłoby zbędne, bo koalicja zapowiada, że w wówczas sama przestanie „zagładzać” TK i zwiększy budżet na wynagrodzenia z rezerwy celowej. Podobnie będzie z dietami dla członków KRS po zakończeniu obecnej kadencji członków tej instytucji.

Nie świadczy to dobrze o stanie polskiej praworządności, jeśli organy konstytucyjne dostaną należne im finansowanie dopiero po „przejęciu” ich przez koalicję rządzącą.

Ta parafraza z cytatu „Lamparta” Giuseppe di Lampedusy trafnie oddaje zamieszanie z tegoroczną ustawą budżetową. Karol Nawrocki powtórzy manewr Andrzeja Dudy, a rząd zapewne powtórzy swoją postawę wobec możliwego wyroku Trybunału. Po raz kolejny Sejm obciął wydatki niezbędne do działania organów konstytucyjnych. W ten sposób legalizuje się w polskim systemie mechanizm „budżetokracji”, czyli wykorzystywania ustawy budżetowej do paraliżowania ustrojowych bezpieczników. Mechanizm wzmacniający pozakonstytucyjnie rolę Sejmu – bez względu na to, kto w tym Sejmie będzie zasiadał…

Michał Ostrowski, Instytut Podatków i Finansów Publicznych